ระบบการจัดการอาหารในโรงเรียน
นิยามที่เกี่ยวข้อง
๑. อาหารในโรงเรียน หมายถึง อาหารทุกอย่างที่อยู่ในเขตรั้วโรงเรียน ครอบคลุมทั้งอาหาร อาหารว่าง ขนม นม น้ำดื่ม และเครื่องดื่มอื่นๆ แต่เพื่อให้กระชับ ในเอกสารนี้จะใช้เพียงคำว่า “อาหาร” นอกจากนี้ปัญหาอาหารรอบรั้วโรงเรียนก็เป็นปัญหาสำคัญแต่ยังไม่ได้เสนอมติในครั้งนี้
๒. โรงเรียน หมายถึง ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและสถานศึกษาที่จัดการเรียนการสอนในระดับชั้นอนุบาลจนถึงชั้นมัธยมศึกษาปีที่ ๖ ในทุกสังกัด
๓. ระบบการจัดการอาหารในโรงเรียน หมายถึง ระบบที่ครอบคลุมการวางแผน การดำเนินงาน การกำกับติดตาม การประเมินผล การสื่อสารประชาสัมพันธ์ ของการจัดการอาหารในโรงเรียน โดยให้ความสำคัญกับ คุณภาพอาหาร ความปลอดภัยด้านอาหาร ความมั่นคงด้านอาหาร และอาหารศึกษา[๒]


สถานการณ์
๑. การจัดการอาหารในโรงเรียนไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับสังคมไทย โครงการอาหารกลางวัน สำหรับเด็กนักเรียนมีการดำเนินการมาตั้งแต่ปี ๒๔๙๕ ต่อมารัฐบาลได้ออกพระราชบัญญัติ กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา ในปีพ.ศ.๒๕๓๕ สาระสำคัญคือจัดตั้งกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนหมุนเวียนและใช้จ่ายสำหรับการสนับสนุนและแก้ไขปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียนในโรงเรียนประถมศึกษา[๑] แต่จากการดำเนินงาน พบข้อจำกัดของการบริหารกองทุนทำได้ไม่ครอบคลุมโรงเรียนทุกสังกัด และเน้นแก้ปัญหาด้านการขาดแคลนอาหารเป็นหลัก ซึ่งขณะนี้สภาพปัญหาได้เปลี่ยนไป ปัจจุบันเยาวชนไทยเผชิญวิกฤติภาวะโภชนาการสองด้านทั้งภาวะโภชนาการขาดและภาวะโภชนาการเกิน นอกจากนี้การดำเนินการที่ผ่านมายังไม่ครอบคลุมมิติต่างๆด้านอาหาร ตามกรอบยุทธศาสตร์การจัดการด้านอาหารของประเทศไทย ซึ่งมี ๔ มิติได้แก่ ความมั่นคงด้านอาหาร ความปลอดภัยด้านอาหาร คุณภาพอาหารและ อาหารศึกษา[๒]
๒. รูปแบบการจัดการอาหารกลางวันในโรงเรียน มี ๕ รูปแบบหลัก ได้แก่ ๑) โรงเรียนซื้อวัตถุดิบมาประกอบอาหารเอง ๒) แจกคูปองให้นักเรียนเพื่อซื้อจากผู้ขายและผู้ขายนำคูปองมาแลกเงินกับทางโรงเรียน ๓) การจ้างเหมาทำอาหาร ๔) โรงเรียนบริหารจัดการงบประมาณและจ้างผู้ประกอบอาหาร ๕) โรงเรียนซื้ออาหารที่ประกอบสำเร็จแล้วจากตลาด[๓] จากหลักฐานทางวิชาการแสดงให้เห็นว่า การจัดการอาหารในโรงเรียนยังมีข้อจำกัดในการแก้ไขปัญหาทุพโภชนาการ ปัญหาด้านคุณภาพอาหาร ความปลอดภัย และการจัดการสิ่งแวดล้อมที่เอื้อต่อการมีพฤติกรรมการบริโภคที่ดี ซึ่งล้วนเป็นหัวใจสำคัญของระบบการจัดการอาหารในโรงเรียน
๓. จากการสำรวจสุขภาพประชาชนไทยโดยการตรวจร่างกายครั้งที่ ๔ พ.ศ.๒๕๕๑-๒๕๕๒ โดยสำนักงานสำรวจสุขภาพประชาชนไทยพบว่าเด็กไทยอายุ ๑-๑๔ ปี ร้อยละ ๙.๓ หรือ๑,๐๘๐,๐๐๐ คน มีน้ำหนักเกินและอ้วน เด็กเหล่านี้จะเสี่ยงต่อปัญหาสุขภาพหลายระบบ โดยเฉพาะเบาหวานชนิดที่ ๒ แม้ว่าปัญหาภาวะขาดพลังงานและโปรตีนเริ่มลดลง แต่ยังมีเด็กไทยอายุ ๑-๑๔ ปีจำนวน ๕๒๐,๐๐๐ คน หรือร้อยละ ๔.๔ มีภาวะเตี้ย และ ๔๘๐,๐๐๐ คนหรือร้อยละ ๔.๑ มีน้ำหนักน้อยกว่าเกณฑ์ และเด็กไทยจำนวนไม่น้อยที่ยังมีปัญหาการขาดสารอาหารอื่นๆ เช่นการขาดธาตุเหล็ก ไอโอดีน และวิตามิน นอกจากนี้ ยังพบว่าเด็กไทยโดยเฉลี่ยกินผักและผลไม้วันละ ๑.๔ ส่วน ต่ำกว่าเกณฑ์ที่แนะนำจากองค์การอนามัยโลกกว่าสามเท่า (แนะนำไม่น้อยกว่า ๕ ส่วนต่อวัน) จะเห็นได้ว่าปัญหาโภชนาการของเด็กไทยมีทั้งด้านขาดและเกิน และมีพฤติกรรมการบริโภคผักและผลไม้น้อย[๔]
๔. จากผลการศึกษาปัจจัยที่มีผลต่อการจัดการอาหารในโรงเรียนประถมศึกษา จังหวัดเลยเชียงใหม่ นนทบุรี และภูเก็ตในปี ๒๕๕๕ พบว่า คุณค่าทางโภชนาการจากเมนูอาหารกลางวันของทั้ง ๔ จังหวัดเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ ๗๕.๖ ของเป้าหมายที่เด็กควรจะได้รับ[๕] ซึ่งไม่ได้พัฒนาขึ้นจากที่เคยมีการประเมินติดตามผลการดำเนินงานโครงการอาหารกลางวันปีการศึกษา ๒๕๔๙ ที่เก็บข้อมูลคุณภาพอาหารในโรงเรียนทั้งภาครัฐและเอกชนพบว่าอาหารที่จัดให้เด็กนักเรียนมีปริมาณอาหารที่ให้พลังงานเฉลี่ยเพียงร้อยละ ๗๐ ของพลังงานที่ควรจะได้รับตามวัย[๑] และจากการประเมินเมื่อปี ๒๕๔๐พบว่า อาหารกลางวันของโรงเรียนมีปริมาณสารอาหารที่ให้พลังงานเฉลี่ยอยู่ในระดับร้อยละ ๗๓ ของพลังงานเป้าหมายและค่าเฉลี่ยความเพียงพอของสารอาหารโดยเฉพาะแร่ธาตุที่จำเป็นเช่น แคลเซียม วิตามินเอ วิตามินบี ๑ และวิตามินบี ๒ อยู่ในระดับร้อยละ ๕๙ [๖] ซึ่งสรุปได้ว่าการจัดบริการอาหารในโรงเรียนในประเทศไทยมีคุณค่าทางโภชนาการไม่เพียงพอต่อความต้องการของเด็ก
๕. ปัญหาด้านความปลอดภัยของอาหารในโรงเรียนก็ยังมีกรณีเกิดเหตุอยู่เป็นประจำ ทั้งที่ป้องกันได้ จากข้อมูลสำนักระบาดวิทยา รายงานอาหารเป็นพิษระหว่างปี ๒๕๕๐-๒๕๕๔ จำนวนทั้งหมด ๓๗๕ เหตุการณ์ มีเหตุการณ์อาหารเป็นพิษที่เกิดขึ้นในศูนย์เด็กเล็กถึงมัธยมศึกษาปีที่ ๖ จำนวน ๑๐๗ เหตุการณ์โดยแบ่งเป็น จากนมโรงเรียน ๑๑ เหตุการณ์ อาหารเป็นพิษ ๖๓ เหตุการณ์ อาหารหน้าโรงเรียนและอาหารบริจาค ๑๒ เหตุการณ์ สิ่งแปลกปลอม ๑๗ เหตุการณ์ และอื่นๆ ๔ เหตุการณ์[๗] จากการตรวจวิเคราะห์ตัวอย่างอาหารในโรงเรียนระดับประถมศึกษา และมัธยมศึกษา ทั่วประเทศ ๒๙๓ แห่งของกรมอนามัย ในปี ๒๕๕๕ พบเชื้อโคลิฟอร์มแบคทีเรีย ร้อยละ ๔๑.๘ เมื่อพิจารณาตามประเภทอาหาร พบว่า อาหารประเภทผักสดพบเชื้อมากที่สุด ร้อยละ ๖๘.๕ [๘] นอกจากนี้ยังพบเชื้อโคลิฟอร์มแบคทีเรียปนเปื้อนในน้ำดื่มร้อยละ ๕๕.๘ จากการเก็บตัวอย่างน้ำดื่มในโรงเรียนสังกัด สพฐ. จำนวน ๒๙๓ โรงเรียน[๙] จากการเก็บตัวอย่างอาหารในโรงเรียนในปี ๒๕๕๕ ของสถาบันโภชนาการ มหาวิทยาลัยมหิดล พบว่าเด็กประถมกินไส้กรอก ๑-๓ ชิ้นต่อวัน ลูกชิ้น ๑.๕–๖ ลูกต่อวัน ปูอัด ๑.๕–๕ ชิ้นต่อวัน เด็กมัธยมกินไส้กรอก ๑-๓.๕ ชิ้นต่อวัน ลูกชิ้น ๓–๑๒ ลูกต่อวัน ปูอัด ๑-๒ ชิ้นต่อวัน ซึ่งอาหารยอดนิยมเหล่านี้ มีการปนเปื้อนสารกันบูด ผงกรอบ และสีสังเคราะห์ ที่หากรับประทานมากและต่อเนื่องอาจส่งผลต่อสุขภาพ เสี่ยงต่อการเป็นโรคเรื้อรังเกี่ยวกับตับและไตในอนาคต[๑๐]
๖. จากข้อมูลการสำรวจอนามัยสวัสดิการ และการบริโภคอาหารของประชากร พ.ศ. ๒๕๕๒ ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า เด็กอายุ ๖-๑๔ ปีมีสัดส่วนการบริโภคขนมกรุบกรอบทุกวันถึงร้อยละ ๓๖.๘ และบริโภคเครื่องดื่มประเภทน้ำอัดลมและเครื่องดื่มรสหวานทุกวันร้อยละ ๒๕.๓ จากการศึกษาของสำนักทันตสาธารณสุข กรมอนามัย ปี ๒๕๕๒ พบว่าโรงเรียนสังกัดรัฐและเอกชนมีการวางจำหน่ายขนมกลุ่มลูกอมและชอคโกแลต ร้อยละ ๕๖.๓ และร้อยละ ๓๒.๗ ตามลำดับ และจำหน่ายเครื่องดื่มรสหวานมากถึงร้อยละ ๗๐.๘ และ ๙๐.๖ ตามลำดับ[๑๑] นอกจากนี้ยังพบว่าในการจัดกิจกรรมต่างๆของโรงเรียนในวันเด็ก กีฬาสี วันปีใหม่ ครึ่งหนึ่งของโรงเรียนได้รับการสนับสนุนจากบริษัทผู้ผลิตขนมและน้ำอัดลม ร้อยละ๘ มีป้ายโฆษณาน้ำอัดลม และร้อยละ ๓ มีป้ายโฆษณาขนมกรุบกรอบ[๑๒] แสดงให้เห็นถึงสภาพแวดล้อมในโรงเรียนที่เอื้อให้เด็กนักเรียนได้เข้าถึงและเลือกซื้อขนมและเครื่องดื่มที่เสี่ยงต่อการมีปัญหาน้ำหนักเกิน
๗. พบว่าระบบการได้มาของข้อมูลและคุณภาพของข้อมูลสุขภาพด้านโภชนาการของเด็กนักเรียน และการใช้ประโยชน์ของข้อมูลสู่การกำหนดแนวนโยบายและแผนงานในปัจจุบันยังมีช่องว่าง จากการประเมินผลในภาพรวมโดยสถาบันโภชนาการ มหาวิทยาลัยมหิดล พบว่าไม่มีการวิเคราะห์ข้อมูลเด็กในระดับอนุบาล ทำให้ปัญหาของเด็กอนุบาลส่วนใหญ่ถูกลดทอนลง มีผลต่อการกำหนดนโยบายและการวางแผนดำเนินการแก้ไขปัญหา [๑๓]
๘. นอกจากนั้นการเชื่อมโยงระบบเกษตรชุมชนและการจัดการอาหารกลางวันมีความสำคัญใน ด้านความมั่นคงและความปลอดภัยของอาหาร ในปัจจุบันระบบการผลิตอาหารของคนไทยเริ่มสั่นคลอนจากการที่มีพื้นที่ทางการเกษตรลดลง ต้นทุนการเกษตรที่สูงขึ้นจากการใช้ปุ๋ยและสารเคมี และทำการเกษตรเชิงเดี่ยวมากขึ้น [๑๔]ตัวอย่างโครงการที่ประสบความสำเร็จในโครงการอาหารปลอดภัยเช่น โครงการเชียงรายเป็นสุข ที่ผลักดันให้เกิดการผลิตและการบริโภคอาหารปลอดภัย และสร้างมูลค่าภายในท้องถิ่น หรือแผนงานพัฒนาเครือข่ายการตลาดพืชอาหารปลอดภัยจังหวัดเชียงใหม่ ที่ส่งเสริมสนับสนุนชุมชนให้มีกติกา ข้อตกลง และเงื่อนไขลดการใช้สารเคมี ซึ่งควรนำมาขยายแนวคิดและพัฒนาเชื่อมโยงสู่ระบบการจัดการอาหารในโรงเรียน

ผลกระทบของปัญหา
๙. เด็กอ้วนมีปัญหาสุขภาพหลายระบบ และมีความเสี่ยงที่จะกลายเป็นผู้ใหญ่อ้วนซึ่งเป็นปัจจัยเสี่ยงทางสุขภาพที่มีผลต่อการสูญเสียปีสุขภาวะมากที่สุดในเพศหญิง[๑๕] ภาวะน้ำหนักเกินและโรคอ้วนเพิ่มความเสี่ยงต่อการเกิดโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง จากการศึกษาพบว่าร้อยละ ๒๔-๕๒ ของผู้ป่วยเบาหวาน ร้อยละ ๒๕-๓๓ ของผู้ป่วยโรคหัวใจขาดเลือดและ ร้อยละ ๑๕-๒๓ ของผู้ป่วยข้อเข่าเสื่อมในประเทศไทยอาจป่วยเป็นโรคดังกล่าวเนื่องจากความอ้วน นอกจากนี้ ยังพบว่าโรคอ้วนทำให้เกิดการสูญเสียผลิตภาพจากการขาดงานเนื่องจากความเจ็บป่วย ๖๙๔ ล้านบาท และเกิดการสูญเสียผลิตภาพจากการเสียชีวิตก่อนวัยอันควร ๕,๘๖๔ ล้านบาท ต้นทุนทางเศรษฐกิจที่เกิดจากโรคอ้วนในประเทศไทยมีมูลค่ารวมทั้งสิ้น ๑๒,๑๔๒.๒ ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ ๐.๑๓ ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ[๑๖]
๑๐. เด็กที่เตี้ยกว่าเกณฑ์มากน้ำหนักน้อยกว่าเกณฑ์รุนแรง เด็กขาดสารไอโอดีนและเด็กขาดธาตุเหล็ก มีความเสี่ยงต่อภาวะเชาวน์ปัญญาต่ำ ซึ่งอาจส่งผลต่อการพัฒนาประเทศในอนาคต จากการสำรวจสุขภาพประชาชนโดยการตรวจร่างกาย ครั้งที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๕๑-๒๕๕๒) พบว่าค่าเฉลี่ยระดับเชาวน์ปัญญาแปรตามภาวะส่วนสูงอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ โดยเด็กที่เตี้ยและเด็กค่อนข้างเตี้ยมีค่าเฉลี่ยระดับเชาวน์ปัญญาต่ำกว่าเด็กที่มีส่วนสูงตามเกณฑ์ การศึกษาในต่างประเทศพบว่าปัญหาทุพโภชนาการในเด็กทำให้ผลผลิตมวลรวมประชาชาติของประเทศลดลงได้ถึงร้อยละ ๒-๓[๔]
๑๑. ผลกระทบทางสุขภาพจากการที่เด็กรับประทานผลิตภัณฑ์อาหาร ที่มีการปนเปื้อนของสารเคมี เช่น สารกันบูดที่มักพบใน ลูกชิ้น ปูอัด และหมูยอ ถ้าได้รับปริมาณมากติดต่อกันเป็นเวลานาน ทำให้ตับและไตทำงานผิดปกติ ผงกรอบในลูกชิ้นและหมูยอทำให้เบื่ออาหาร ผิวหนังแห้ง เยื่อตาอักเสบ และถ้ากินมากทำให้คลื่นไส้ อาเจียนเป็นเลือด และอาจเสียชีวิต สีสังเคราะห์ที่มักพบในไส้กรอก ลูกชิ้น ปูอัด ถ้าได้รับปริมาณมากทำให้น้ำย่อยอาหารออกมาไม่สะดวก ท้องอืด และขัดขวางการดูดซึมอาหาร ถ้ากินเป็นประจำทำให้ตับและไตทำงานผิดปกติ ผลการศึกษาจากต่างประเทศพบว่าการได้รับสีสังเคราะห์ผสมอาหารเช่น สีเหลือง สีส้ม สีแดง ร่วมกับวัตถุกันเสีย ทำให้เด็กมีอาการสมาธิสั้น หงุดหงิด โมโหง่าย อยู่ไม่สุข[๑๐]

ปัจจัยที่มีความสัมพันธ์กับการจัดการอาหารในโรงเรียน
๑๒. จากการสำรวจโรงเรียนนำร่องโครงการโภชนาการสมวัย ของสำนักโภชนาการ กรมอนามัยในการจัดการอาหารกลางวันในโรงเรียนพบว่าการได้รับงบประมาณที่จำกัด ๑๓ บาท/คน/วัน (ข้อมูลปี ๒๕๕๒-๒๕๕๕) คุณภาพของอาหารที่ได้ต่ำกว่ามาตรฐานและไม่สามารถจัดเมนูที่ประกอบด้วยผักและผลไม้ได้ทุกวัน นอกจากนั้นยังพบว่าแม่ครัวส่วนมากไม่มีความรู้ในเรื่องโภชนาการและในโรงเรียนที่ใช้มาตรฐานในการจัดอาหารกลางวันจะมีคุณภาพอาหารที่ดีกว่า
๑๓. จากการทบทวนวรรณกรรมระบบการจัดการอาหารในโรงเรียนในต่างประเทศเช่น ญี่ปุ่น อังกฤษสหรัฐอเมริกาบางมลรัฐ และอีกหลายประเทศพบว่า๑) การที่รัฐบาลเห็นความสำคัญและมีการออกกฎหมายและกำหนดระเบียบข้อบังคับที่ชัดเจนในการควบคุมมาตรฐาน คุณค่าทางโภชนาการ และการควบคุมชนิดอาหารในโรงเรียน ทำให้อาหารในโรงเรียนได้มาตรฐานมีคุณค่าทางโภชนาการเหมาะสมกับความต้องการของเด็ก และยังช่วยสนับสนุนให้มีสิ่งแวดล้อมที่เอื้อต่อการมีพฤติกรรมการบริโภคที่ดีต่อสุขภาพ ๒) การมีหน่วยงานกลางหรือกลไกกลางที่ชัดเจนและมีประสิทธิภาพในการรับผิดชอบด้านการบริหารจัดการระบบการจัดการอาหารในโรงเรียน ตั้งแต่การวางแผน ควบคุมมาตรฐานและคุณค่าทางโภชนาการ การประชาสัมพันธ์ การดำเนินงาน และการติดตามประเมินผลทำให้การทำงานมีการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง ๓) การมีบุคลากรที่มีความรู้และมีการผนวกความรู้ด้านโภชนาการเข้ากับหลักสูตรการศึกษาทำให้มีการจัดการอาหารในโรงเรียนอย่างมีคุณภาพ เช่น ในประเทศญี่ปุ่นที่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ผ่านการพัฒนาภาวะโภชนาการให้เหมาะสมกับวัย ให้ความสำคัญของการบรรจุครูโภชนาการในโรงเรียน เพื่อทำหน้าที่จัดอาหารให้กับเด็กนักเรียน และสอนทางด้านโภชนาการ ๔) การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆในการจัดการอาหารในโรงเรียนในระดับพื้นที่ โดยเฉพาะท้องถิ่น ชุมชน ผู้ปกครอง ภาคเอกชนต่างๆ และเกษตรชุมชน มีส่วนในการพัฒนาระบบการจัดการอาหารในโรงเรียนให้มีความมั่นคงและมีประสิทธิภาพ[๑๗-๒๒]
๑๔. ในประเทศไทยโรงเรียนตำรวจตระเวนชายแดนมีรูปแบบการบริหารจัดการอาหาร และโภชนาการในโรงเรียนอย่างเป็นระบบภายใต้โครงการเกษตรเพื่ออาหารกลางวัน ปัจจัยความสำเร็จของโครงการนี้ คือ ๑) มีหน่วยงานกลางคือสำนักงานโครงการสมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ สยามบรมราชกุมารีที่สนับสนุนให้หน่วยงานทุกระดับและทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องทำงานแบบบูรณาการ ๒) มีระบบการติดตามประเมินผลที่ทำอย่างต่อเนื่อง ๓) มีกรอบแนวทางในการดำเนินงานและมีการสนับสนุนงานที่ชัดเจน ตั้งแต่การร่วมกันทำแผน ทำให้มีการพัฒนาไปในทิศทางเดียวกัน ๔) มีการเสริมสร้างศักยภาพของครูผู้รับผิดชอบ ๕) การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนจากภายในโรงเรียน ภายในชุมชน และภายนอกชุมชน เช่น หน่วยงานภาครัฐ และภาคเอกชน[๒๓]
๑๕. จากการถอดบทเรียนของโรงเรียนตัวอย่าง เรื่องการจัดการอาหารในโรงเรียนพบว่า ปัจจัยความสำเร็จได้แก่ ปัจจัยด้านบริบทเช่น ผู้นำท้องถิ่นเห็นความสำคัญและประกาศนโยบายของท้องถิ่น ผู้บริหารสถานศึกษาและคณะครูเอาจริงเอาจังในการพัฒนาคุณภาพการจัดอาหาร ด้านปัจจัยนำเข้าเช่น การมีบุคลากรที่มีความรู้ในการดูแลเรื่องอาหารและมีการพัฒนาศักยภาพอย่างต่อเนื่อง การกำหนดให้การจัดการอาหารในโรงเรียนเป็นแผนงานหลักของโรงเรียนและระบุหน้าที่บุคลากรในการดำเนินงานชัดเจน ปัจจัยด้านกระบวนการเช่น เน้นกระบวนการมีส่วนร่วมระหว่างโรงเรียนกับทุกภาคส่วน การบริหารจัดการงบประมาณที่มีอยู่จำกัดอย่างมีประสิทธิภาพ การบูรณาการโครงการต่างๆ ให้เป็นหนึ่งเดียว การสื่อสารข้อมูลระหว่างโรงเรียนผู้ปกครองและชุมชน ความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างชุมชนและโรงเรียน การมีแหล่งอาหารที่ผลิตขึ้นเองในบริเวณโรงเรียน หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้ามาสนับสนุนการดำเนินกิจกรรมอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอ และมีการประเมินผลเพื่อปรับปรุงและพัฒนาอย่างต่อเนื่อง[๕]


นโยบายและมาตรการที่เกี่ยวข้อง
๑๖. ในช่วงระยะเวลา ๕ ปีที่ผ่านมามีนโยบายและมาตรการที่เกี่ยวข้องในการพัฒนาระบบการจัดการอาหารและสิ่งแวดล้อมที่เอื้อต่อการมีพฤติกรรมบริโภคที่ดีในสถานศึกษาหลากหลายเช่น จากหลักการสร้างเสริมสุขภาพตามธรรมนูญว่าด้วยระบบสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๕๒ ที่มุ่งสู่แนวทาง “การสร้างสุขภาพ นำการซ่อมสุขภาพ” และกำหนดมาตรการ ข้อ ๒๕ ให้ส่งเสริมสนับสนุนหน่วยงานของรัฐทุกระดับและภาคส่วนต่างๆ ในสังคมร่วมกันพัฒนาสิ่งแวดล้อมและสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อสุขภาพทั้งทางกายภาพ ชีวภาพ เศรษฐกิจและสังคม สมัชชาสุขภาพแห่งชาติครั้งที่ ๒ มติ ๘ การจัดการปัญหาภาวะน้ำหนักเกินและโรคอ้วนในปี พ.ศ. ๒๕๕๑ ได้มียุทธศาสตร์การจัดการปัญหาภาวะน้ำหนักเกินและโรคอ้วนพ.ศ. ๒๕๕๓-๒๕๖๒ โดยในกลุ่มที่ ๑ ยุทธศาสตร์ด้านการส่งเสริมให้ประชาชนมีพฤติกรรมการบริโภคที่เหมาะสมอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอมียุทธศาสตร์ส่งเสริมการผลิตและจำหน่าย อาหารชูสุขภาพ และผักผลไม้ เพื่อเป็นทางเลือกทดแทนอาหารพลังงานสูง “โดยกล่าวถึงการจัดให้มีอาหารชูสุขภาพจำหน่ายในโรงเรียน และควบคุมมิให้มีการจำหน่ายและบริการอาหารประเภทไขมันหรือน้ำตาลหรือโซเดียมสูง ในบริเวณโรงเรียน” และ ยุทธศาสตร์การควบคุมการตลาดของสินค้าอาหารประเภทไขมัน น้ำตาล และโซเดียม สูง “โดยกำหนดกฎเกณฑ์ข้อบังคับในการควบคุมกิจกรรมการส่งเสริมการขายอาหารประเภทไขมันหรือน้ำตาลหรือโซเดียมสูงในโรงเรียน”
๑๗. ในปี พ.ศ. ๒๕๕๑ ได้มีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการอาหารแห่งชาติขึ้น เพื่อให้เป็นองค์กรหลักในการดำเนินการ หรือจัดการด้านอาหารในทุกมิติให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลยุทธศาสตร์ครอบคลุมทั้ง ๔ มิติ ได้แก่ ความมั่นคงด้านอาหาร ความปลอดภัยด้านอาหาร คุณภาพอาหาร และอาหารศึกษาซึ่งต่อมาคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบอนุมัติกรอบยุทธศาสตร์การจัดการด้านอาหารของประเทศไทย และมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นำกรอบยุทธศาสตร์ฯ ผนวกเข้ากับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๑ และให้หน่วยงานต่างๆใช้เป็นกรอบในการดำเนินงาน[๒๔]
๑๘. มีการดำเนินงานทั้งในหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชนและภาคประชาสังคม เช่น ๑) ภาครัฐในปี พ.ศ.๒๕๕๑ กรมอนามัยภายใต้การดำเนินงานของสำนักโภชนาการได้จัดทำ “โครงการพัฒนาระบบและกลไกเพื่อเด็กไทยมีโภชนาการสมวัย” ดำเนินกิจกรรมสำคัญคือ การขับเคลื่อนให้เกิดองค์กรโภชนาการสมวัย ซึ่งมาตรฐานการเป็นองค์กรโภชนาการสมวัยฯ คือการจัดการอาหารกลางวัน อาหารว่าง ขนม และเครื่องดื่มในชุมชนศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก สถานรับเลี้ยงเด็กและโรงเรียนให้มีคุณภาพได้มาตรฐานโภชนาการ สุขาภิบาลอาหาร และความปลอดภัยอาหาร และพัฒนาขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด้านอาหารและโภชนาการ ในประเด็นการพัฒนาคุณภาพอาหารในโรงเรียน ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและชุมชน ๒) สำนักทันตสาธารณสุข กรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข ภายใต้การดำเนินงาน “เครือข่ายเด็กไทยไม่กินหวาน”ร่วมกับกระทรวงศึกษาธิการผลักดันให้มีการประกาศนโยบายโรงเรียนปลอดน้ำอัดลม แจ้งเขตพื้นที่การศึกษาทั่วประเทศ ให้ดำเนินการโรงเรียนปลอดน้ำอัดลม งดจำหน่ายขนมกรุบกรอบ และเครื่องดื่มที่มีปริมาณน้ำตาลมาก ตั้งแต่ปี ๒๕๕๑ ผลการดำเนินงานพบว่า มีโรงเรียนที่ปลอดน้ำอัดลมร้อยละ ๗๑ ซึ่งไม่ครอบคลุมร้อยเปอร์เซ็นต์เพราะขึ้นอยู่กับนโยบายของผู้บริหาร ๓) เครือข่ายคนไทยไร้พุงในปี พ.ศ.๒๕๕๑ได้ผลักดันนโยบายสาธารณะได้แก่ การส่งเสริมการจัดอาหารว่างเพื่อสุขภาพและเพิ่มกิจกรรมทางกายในการประชุม (Healthy Meeting) การส่งเสริมการปลูกผักหลากสี ปลอดสารพิษ โรงเรียน/ศูนย์เด็กเล็กปลอดน้ำอัดลม ส่งเสริมการผลิต/จำหน่ายอาหารที่ลดปริมาณน้ำตาล ไขมัน โซเดียมลงร้อยละ ๒๕ ๔)โครงการ “โรงเรียนส่งเสริมสุขภาพ” ของสำนักส่งเสริมสุขภาพ กรมอนามัย โดยเรื่องโภชนาการและอาหารที่ปลอดภัยเป็นองค์ประกอบหนึ่งของเกณฑ์โรงเรียนส่งเสริมสุขภาพ ๕) “โครงการ อย. น้อย” ของสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา ในการพัฒนาเด็กนักเรียนให้มีส่วนร่วมในการดูแลเรื่องอาหารปลอดภัยและการเลือกบริโภคอาหาร ๖) โครงการอาหารปลอดภัยปลอดโรคในโรงเรียนและศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก ของสำนักส่งเสริมและสนับสนุนอาหารปลอดภัย เป็นต้น
๑๙. การถอดบทเรียนของโครงการโภชนาการสมวัยที่ได้ดำเนินโครงการระหว่างปี ๒๕๕๒ -๒๕๕๖ พบว่าการมีส่วนร่วมในการพัฒนาการจัดการอาหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่งเสริมให้การจัดการอาหารในโรงเรียนมีประสิทธิภาพโดยครอบคลุมนโยบาย แผนงาน มาตรการและกิจกรรมของหน่วยงานดังต่อไปนี้คือ การมีนโยบายที่เหมาะสมเพื่อก่อให้เกิดชุมชนที่พึงประสงค์ด้านโภชนาการ มีการนำนโยบายสู่การปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง การบรรจุงานอาหารและโภชนาการไว้ในแผนพัฒนาท้องถิ่น มีมาตรการควบคุมการจำหน่ายอาหารที่ส่งผลเสียต่อสุขภาพเช่น ขนมกรุบกรอบ/น้ำอัดลม/น้ำหวาน และส่งเสริมการจำหน่ายอาหารที่มีสัญลักษณ์อาหารลดน้ำตาล ไขมัน โซเดียม ลงร้อยละ ๒๕ การมีฐานข้อมูลด้านสถานการณ์อาหารและโภชนาการ การสร้างการมีส่วนร่วมของภาคีเครือข่ายที่เกี่ยวข้อง มีกระบวนการ พัฒนาทักษะด้านการส่งเสริมพฤติกรรมโภชนาการที่พึงประสงค์ให้กับกลุ่มเป้าหมาย เช่น สนับสนุนการจัดอาหารกลางวันในศูนย์พัฒนาเด็กเล็กตามโภชนบัญญัติ ส่งเสริมให้พ่อแม่มีการบันทึกแบบติดตามประเมินภาวะโภชนาการของทารกเด็กก่อนวัยเรียนและเด็กวัยเรียนด้วยตนเองเป็นต้นและการเพิ่มค่าอาหารกลางวันในศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและโรงเรียนจาก๑๓ บาทเป็น ๑๕-๒๐ บาทในบางพื้นที่โดยใช้งบประมาณท้องถิ่น [๒๕]
๒๐. ในระดับสากลมียุทธศาสตร์โลกว่าด้วยเรื่องอาหาร กิจกรรมทางกาย และสุขภาพ (The global strategy on diet, physical activity and health) ขององค์การอนามัยโลกได้เสนอแนวทางในการแก้ปัญหาที่เกี่ยวกับโรงเรียนไว้ในข้อ ๔๓ ว่า “จะต้องสนับสนุนอาหารสุขภาพ และการออกกำลังกาย เพราะโรงเรียนมีอิทธิพลต่อชีวิตส่วนใหญ่ของเด็กวัยเรียน จึงมีหน้าที่ต้องปกป้องสุขภาพเด็ก อาหารของโรงเรียนควรเป็นอาหารสุขภาพที่ควบคุมน้ำตาล เกลือ ไขมัน” [๒๖]
๒๑. การประชุมสมัชชาอนามัยโลกครั้งที่ ๖๓ พ.ศ.๒๕๕๓ ได้มีการรับรองชุดข้อเสนอแนะ ว่าด้วยเรื่องการทำการตลาดอาหารและเครื่องดื่มที่ไม่มีแอลกอฮอล์ในเด็ก ในข้อเสนอแนะที่ ๕ ได้กล่าวถึงโรงเรียนและสถานดูแลเด็กว่า “เป็นสถานที่สำคัญในการสนับสนุนภาวะโภชนาการในเด็ก ซึ่งรัฐควรดำเนินนโยบายส่งเสริมการบริโภคอาหารเพื่อสุขภาพในโรงเรียน” [๒๗]



ข้อจำกัดของการดำเนินงาน
๒๒. แม้ว่าในระยะเวลาที่ผ่านมามีความพยายามในการแก้ไขปัญหาระบบการจัดการอาหารในโรงเรียนและสุขภาพของเด็กและเยาวชน และถูกกำหนดเป็นพันธกิจของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหลายภาคส่วน แต่การดำเนินงานยังไม่มีผลสัมฤทธิ์ ปัญหาอุปสรรคที่พบคือการทำงานในลักษณะแยกส่วนระหว่างผู้เกี่ยวข้องภาคส่วนต่างๆ ซึ่งแต่ละกลุ่มจะมีความสนใจหรือให้ความสำคัญ กับระบบอาหารในโรงเรียนในมิติต่างๆมากน้อยแตกต่างกันไป บทบาทของผู้เกี่ยวข้องหลายส่วนจำกัดการมีส่วนร่วมอยู่เฉพาะในพื้นที่ของตนและขาดการประสานงานร่วมมือกับภาคส่วนอื่น ยังมีหลายด้านของระบบการจัดการอาหารในโรงเรียนที่ต้องการการพัฒนาร่วมกันเช่น การพัฒนามาตรฐาน ระบบการบริหารจัดการ ระบบข้อมูลข่าวสาร การจัดการความรู้ เป็นต้น รัฐบาลชุดปัจจุบันให้ความสำคัญกับการพัฒนาเด็กและเยาวชนเห็นได้จากการปฏิรูประบบการศึกษา ในการพัฒนาเด็กและเยาวชนให้เป็นทรัพยากรมนุษย์ที่มีคุณภาพของประเทศต่อไปในอนาคต การให้ความสำคัญต่อสุขภาพและภาวะโภชนาการของเด็กและเยาวชนโดยการพัฒนาระบบการจัดการอาหารในโรงเรียนให้มีประสิทธิภาพ จะส่งผลต่อการพัฒนาคุณภาพของเด็กและเยาวชนไทยอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ
ขอให้สมัชชาสุขภาพแห่งชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาสุขภาพ ๖ / ร่างมติ ๓ ระบบการจัดการอาหารในโรงเรียน