สถานการณ์ปัญหา
๑. ในปัจจุบัน ปัญหาหมอกควันเกิดขึ้นอย่างสม่ำเสมอทั้งในพื้นที่ภาคเหนือและภาคใต้ แม้ทั้งสองพื้นที่มีแหล่งกำเนิดปัญหาที่แตกต่างกัน เช่น ในพื้นที่ภาคเหนือปัญหาหลักมักเกิดจากการเผาป่า และพื้นที่เกษตร ขณะที่ในพื้นที่ภาคใต้ ต้นตอปัญหามักเกิดหมอกควันจากแหล่งธรรมชาติในประเทศเพื่อนบ้าน จึงอาจมีวิธีป้องกันแก้ไขที่แตกต่างกันไป และแม้เอกสารนี้จะทบทวนและนำเสนอรูปธรรมในภาคเหนือตอนบนเป็นหลัก แต่จะนำเสนอมาตรการป้องกันแก้ไขปัญหาที่ครอบคลุมให้ได้มากที่สุด
๒. ในช่วงระหว่างเดือนกุมภาพันธ์ถึงเมษายนของทุกปี พื้น ๘ จังหวัดในภาคเหนือตอนบนของประเทศมักเกิดปัญหาหมอกควันโดยมีปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็กมีจำนวนมากเกินค่ามาตรฐานที่กำหนด (ค่ามาตรฐาน PM๑๐ ๑๒๐ ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร) และดัชนีคุณภาพอากาศ (Air Quality Index : AQI) อยู่ในเกณฑ์ที่มีผลกระทบต่อสุขภาพ จากข้อมูลการติดตามตรวจสอบคุณภาพอากาศในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนของกรมควบคุมมลพิษ พบว่าระหว่างปี ๒๕๕๐ – ๒๕๕๕ แต่ละจังหวัดมีจำนวนวันที่และค่าปริมาณฝุ่นควันที่สูงเกินระดับมาตรฐานย่างต่อเนื่อง และมีค่า PM๑๐ สูงสุดดังนี้
๓. ตารางแสดงการตรวจวัดคุณภาพอากาศปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็ก ในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน ๘ จังหวัด (มกราคม-เมษายน ปี ๒๕๕๐- ๒๕๕๕) :

จังหวัด จำนวนสถานี
(สถานี) จำนวนวันที่เกินมาตรฐาน (วัน) ค่าสูงสุด
(มคก./ลบ.ม.)
ในรอบ ๕ ปี
๒๕๕๐ ๒๕๕๑ ๒๕๕๒ ๒๕๕๓ ๒๕๕๔ ๒๕๕๕
เชียงใหม่ ๓ ๓๕ ๘ ๒๑ ๒๒ ๐ ๑๗ ๓๘๒.๗
เชียงราย ๑ ๑๖ ๔ ๒๗ ๔๓ ๒ ๓๐ ๔๗๐.๘
ลำพูน ๑ - - ๑๘ ๔๐ ๐ ๒๒ ๓๕๐.๓
แม่ฮ่องสอน ๑ ๒๘ ๔ ๓๓ ๓๗ ๒ ๒๒ ๕๑๘.๕
ลำปาง ๔ ๓๗ ๒๕ ๓๖ ๓๐ ๓ ๒๖ ๒๗๙.๐
พะเยา ๑ - - ๑๘ ๓๓ ๕ ๒๒ ๒๘๓.๔
น่าน ๑ - - ๑๖ ๒๔ ๐ ๑๖ ๒๑๖.๔
แพร่ ๑ - - ๕ ๐ ๑ ๒๐ ๒๓๓.๒


๔. ฝุ่น-ควัน ที่มีจำนวนมากจนมองเห็นว่ามีสภาพคล้ายกับหมอก จนเรียกว่า ภาวะหมอกควัน นั้นมีแหล่งกำเนิดจากหลายแหล่งกำเนิดสำคัญ ๔ แหล่งดังนี้
(๑) ไฟป่า เกิดไฟไหม้ป่าที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่จะเกิดในเขตป่าเต็งรังและเบญจพรรณที่แห้งแล้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากปีใดต้องเผชิญกับภาวะเอลนีโญ ซึ่งทำให้เกิดภาวะความแห้งแล้งมากขึ้น ไฟป่าที่ไหม้ในเขตป่าเต็งรัง และเบญจพรรณ จะมีปริมาณพื้นที่การเกิดไฟที่มากและมีการไหม้ลามเข้าป่าดงดิบเป็นพื้นที่กว้างมากขึ้น สาเหตุส่วนใหญ่เกิดจากการจุดของมนุษย์ทั้งที่ตั้งใจและพลั้งเผลอ จากการเก็บหาของป่า ล่าสัตว์ เกษตรกรใช้วิธีการชิงเผาป่าเพื่อป้องกันไฟป่าไหม้ลามเข้าสวนของเกษตรกร ขณะที่กำลังเจ้าหน้าที่รัฐมีจำนวนจำกัดไม่สามารถควบคุมดูแลได้อย่างทั่วถึง ตลอดจนความรู้และวิธีการบริหารจัดการในปัจจุบันนั้นยังมีข้อจำกัดอยู่มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากนโยบายการห้ามเผาในที่โล่งแจ้ง (Zero Burning) ซึ่งกรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รับนโยบายจากที่ประชุมระดับรัฐมนตรีอาเซียนด้านหมอกควัน มากำหนดแผนงานและมาตรการโดยพยายามให้หน่วยงานต่าง ๆ จัดทำแผนงาน มาตรการ และระเบียบข้อบังคับ รวมทั้งประชาสัมพันธ์ในเรื่องการห้ามเผาในภาคการเกษตร และการเผาขยะมูลฝอยจากชุมชนเพื่อให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมในการปฏิบัติเพื่อการป้องกัน ลดและแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศที่เกิดจากการเผาในที่โล่งให้สอดคล้องและเป็นไปในทิศทางเดียวกัน แต่ในทางปฏิบัติยังขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง ทำให้มาตรการการป้องกัน และดับไฟป่าไม่สามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีแนวโน้มจะขยายความรุนแรงมากขึ้นในอนาคต
(๒) การใช้ไฟในพืชที่เกษตร ภายใต้เงื่อนไขความจำเป็นในการปรับตัวทางด้านเศรษฐกิจของเกษตรกรเกิดการขยายตัวของการบุกรุกพื้นที่ป่ามาเป็นพื้นที่การเกษตรเพาะปลูกมีพืชเศรษฐกิจได้เกิดขึ้นจำนวนมาก เกิดการขยายพื้นที่เพื่อเพาะปลูก หอมแดง กระเทียม อ้อย ข้าวโพด ถั่วเหลือง กะหล่ำปลี มะเขือเทศ และข้าว มีจำนวนมากขึ้น เกิดการใช้ไฟเพื่อเผาเศษวัสดุทางการเกษตร และลักลอบเผาพื้นที่ป่ามาเป็นพื้นที่เกษตรมากขึ้น เนื่องจากยังไม่การแก้ไขปัญหาการซ้อนทับของที่ดินของรัฐและที่ดินทางการเกษตรของประชาชนทำให้มีการบุกรุกพื้นที่เพิ่มอย่างขาดการควบคุม เมื่อผนวกกับการใช้ไฟเพื่อการเผาไร่ของเกษตรกรดั้งเดิมที่ทำข้าวไร่หมุนเวียนของประชาชนบนพื้นที่สูงที่ยังมีอยู่จำนวนมาก ทำให้การเผาในพื้นที่เกษตรเพิ่มขึ้นจำนวนมาก
(๓) ฝุ่นละอองจากพื้นที่เมืองและอุตสาหกรรม เช่น จากการจราจร การก่อสร้าง การเผาขยะมูลฝอยชุมชน เผาที่รกร้างว่างเปล่า พื้นที่รอการพัฒนา การเผาไหม้โดยไม่มีการบำบัดคุณภาพอากาศในอุตสาหกรรมครัวเรือนที่ใช้เชื้อเพลิงในกระบวนการผลิต การเผาไหม้เพื่อผลิตไฟฟ้าชีวมวล แหล่งกำเนิดดังกล่าวเป็นต้นเหตุของฝุ่น ๑ ใน ๔ ของปริมาณทั้งหมดในปัจจุบัน ขณะที่แนวโน้มการเจริญเติบโตของเมืองและอุตสาหกรรมมีแนวโน้มการเจริญเติบโตอย่างรวดเร็ว ย่อมมีผลต่อการกลายเป็นแหล่งกำเนิดฝุ่นควันที่มากขึ้น และส่งผลต่อการไหลเวียนของอากาศในพื้นที่เมืองที่แย่ลงมีการสะสมของฝุ่นละอองมากขึ้นจากกิจกรรมต่างๆ
(๔) หมอกควันข้ามแดนจากประเทศเพื่อนบ้าน แนวโน้มของปัญหาหมอกควันในภูมิภาคเอเชีย โดยเฉพาะในประเทศที่มีเขตแดนติดกับประเทศไทย จะเห็นได้จากค่า PM๑๐ ในพื้นที่จังหวัดแม่ฮ่องสอน และอำเภอแม่สาย จังหวัดเชียงราย ที่มีพื้นที่ชายแดนติดกับประเทศเพื่อนบ้านมีค่าสูงมากเมื่อเปรียบเทียบกับพื้นที่สถานีตรวจวัดอื่นๆ ซึ่งมีแนวโน้มรุนแรงมากขึ้น เมื่อพิจารณาจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วของภูมิภาคอาเซียน ประกอบกับสภาวการณ์เปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของโลก ทำให้การเกิดไฟป่า ไฟในภาคการเกษตรของประเทศพม่า ลาว และทางใต้ของประเทศจีน ที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น
๕. ทั้ง ๔ แหล่งกำเนิดมีแนวโน้มที่จะเพิ่มปริมาณฝุ่น ควัน ที่มากขึ้น ย่อมส่งผลกระทบในด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะผลกระทบต่อสุขภาพซึ่งเป็นผลกระทบระยะยาวที่สังคมยังไม่ให้ความสำคัญมากนัก ผลกระทบจะมีมากขึ้นหากขาดยุทธศาสตร์และแผนการดำเนินงานที่ความเหมาะสมในการแก้ไขปัญหา แม้จะมีแหล่งกำเนิดจากหลายแหล่งแต่ควรมุ่งเน้นแก้ไขปัญหาจากแหล่งกำเนิดหลักคือ การเผาในพื้นป่าและพื้นที่เกษตรเป็นกลยุทธ์หลัก
ผลกระทบที่เกิดขึ้น
๖. ผลกระทบทางสุขภาพอนามัย สำนักงานป้องกันควบคุมโรคที่ ๑๐ (เชียงใหม่) กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข ได้ติดตามเฝ้าระวังผลกระทบทางสุขภาพอนามัยจากสถานการณ์ไฟป่าและหมอกควัน โดยรวบรวมข้อมูลจำนวนผู้ป่วยจากโรงพยาบาลในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน ๘ จังหวัด ในปี ๒๕๕๓ พบว่า อัตราผู้ป่วยกลุ่มโรคทางเดินหายใจและโรคหัวใจและหลอดเลือดเพิ่มขึ้น พร้อมกับสถานการณ์หมอกควันในช่วงการเพิ่มขึ้นสูงสุดสัปดาห์ที่ ๕-๗ อัตราการป่วยเพิ่มขึ้นจาก ๔๓๕ เป็น ๕๘๐ คนต่อแสนประชากร หรือคิดเป็นจำนวนผู้ป่วยเพิ่มขึ้นกว่า ๘,๐๐๐ คน (คิดจากประชากร ๘ จังหวัดภาคเหนือเมื่อเดือนธันวาคม ๒๕๕๓ ประมาณ ๕.๗ ล้านคน) และจากงานวิจัยของนักวิชาการด้านสุขภาพในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนหลายสถาบันชี้ให้เห็นว่าปัญหาหมอกควันมีความสัมพันธ์กับอัตราการเกิดโรคทางเดินหายใจ โรคมะเร็งปอด และโรคหัวใจและหลอดเลือดของประชาชนในภาคเหนือที่มีค่าสูงกว่าภาคอื่นๆ ของประเทศ และประชาชนในพื้นที่ชนบทมีความเสี่ยงสูงกว่าประชาชนทั่วไปจากพฤติกรรมการเผาไหม้ในกิจกรรมต่างๆ ในชีวิตประจำวัน
๗. ผลกระทบต่อสังคม กรณีสาเหตุของปัญหาไฟป่าและหมอกควันในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนต่างเห็นไม่ตรงกัน และโยนความรับผิดชอบกันไปมา เช่น ประชาชนในเขตเมือง มองว่าสาเหตุเกิดจากคนบนพื้นที่สูงที่อาศัยทำกินในพื้นที่ป่าเป็นผู้บุกรุกและเผาป่า เพื่อขยายที่ทำกินหรือกำจัดเศษวัสดุเหลือใช้จากการเกษตรหรือการเตรียมดินเพื่อปลูกพืชไร่ โดยเฉพาะพืชเกษตรเชิงเดี่ยว ส่วนคนบนพื้นที่สูง มองว่าเกิดจากการเผาวัสดุเหลือใช้จากครัวเรือน ขยะมูลฝอย การเผาข้างทาง การจราจรในเขตเมือง โรงงานอุตสาหกรรม และนายทุนที่เข้ามาตัดไม้ทำลายป่า ส่วนภาครัฐ อาจมองว่าประชาชนทำการเผาเพื่อบุกรุกพื้นที่ทำกิน ส่วนภาคประชาชน มองว่าสาเหตุเกิดจากการที่หน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบทำการชิงเผา เพื่อลดปริมาณเชื้อเพลิงและของบประมาณจำนวนมากเพื่อมาบริหารจัดการในพื้นที่ ความเข้าใจที่แตกต่างเหล่านี้ส่งผลให้เกิดความขัดแย้งในสังคม ซึ่งอาจจะยังไม่เห็นความรุนแรง แต่ก็เป็นสาเหตุที่ทำให้ไม่สามารถสร้างความร่วมมือ สร้างความรับผิดชอบต่อการแก้ไขปัญหาร่วมกันได้
๘. ผลกระทบต่อระบบนิเวศ นิเวศมีความหลากหลายทั้งที่เป็นระบบนิเวศที่ไม่ต้องการไฟ นิเวศที่ต้องการไฟ แต่ระบบการจัดการที่ขาดความเข้าใจระบบนิเวศใช้นโยบายและมาตรการเดียวกันในทุกพื้นที่ เกิดความไม่เหมาะสมกับระบบนิเวศทำให้ พื้นที่นิเวศป่าที่ไม่ต้องการไฟแต่กลับถูกบุกรุกทำลายเกิดไฟป่ามากขึ้น และมีปัจจัยเสี่ยงเกิดไฟป่าถูกสะสมมากขึ้น ขณะที่พื้นที่ป่าที่ต้องการไฟเป็นองค์ประกอบ ในกรณีพื้นที่ป่าเต็งรัง-เบญจพรรณถูกจัดการโดยมาตรการการห้ามเผา ทำให้ไฟที่เคยเป็นตัวช่วยป้องกันพื้นที่ป่าดิบ เป็นพื้นที่สร้างระบบการคืนแร่ธาตุให้กับดิน ทำให้ไม้บางชนิดเจริญเติบโตได้ดี ช่วยกำจัดเชื้อโรค ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างป่าและระบบนิเวศ ซึ่งจะทำให้เกิดการสะสมของเชื้อเพลิงและเกิดไฟป่าที่รุนแรงในอนาคต อีกทั้งยังบิดเบือนวงจรของธรรมชาติและห่วงโซ่อาหารเปลี่ยนไป ป่าเต็งรังเบญจพรรณที่เคยทำหน้าที่เป็นแหล่งอาหารสำคัญของสัตว์ป่าต้องลดน้อยหายไปซึ่งจะส่งผลต่อความอุดมสมบูรณ์และความสมดุลของธรรมชาติในอนาคต

นโยบาย มาตรการและโครงสร้างกลไกการแก้ไขปัญหา
๙. กลไกระดับชาติ ในปี ๒๕๕๐ รัฐบาลได้แต่งตั้งคณะกรรมการศูนย์อำนวยการแก้ไขปัญหาหมอกควันภาคเหนือขึ้น หลังจากเกิดวิกฤติหมอกควันอย่างรุนแรงขึ้นเป็นปีแรก โดยมีรองนายกรัฐมนตรีที่ปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการสนับสนุนการฟื้นฟูระบบนิเวศวิทยาเพื่อการป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันโดยการมีส่วนร่วมของประชาชนท้องที่จังหวัดเชียงใหม่ และคณะอนุกรรมการประสานการจัดทำแผนปฏิบัติการแก้ปัญหาหมอกควันและไฟป่าเพื่อจัดทำแผนแก้ไขปัญหาในพื้นที่ ๘ จังหวัด ที่ประกอบด้วยองค์กรภาคเอกชนและภาคประชาสังคมหลายภาคส่วน ปัจจุบันคณะกรรมการฯและคณะอนุกรรมการทั้ง ๒ คณะ ได้หมดภารกิจไปตามวาระของรัฐบาล
๑๐. ต่อมามีการจัดตั้ง คณะกรรมการจัดการไฟป่าและหมอกควันแห่งชาติขึ้นตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ ๑๒๖/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๕๒ ลงนามโดยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี เพื่อให้การจัดการปัญหาไฟป่า และหมอกควัน เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ทันต่อเหตุการณ์ มีการทำงานแบบบูรณาการระหว่างหน่วยงานทุกภาคส่วน อีกทั้งเพื่อเป็นการเตรียมความพร้อมในการรับมือปัญหาไฟป่าและหมอกควันในปีต่อไป โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นประธานกรรมการ และมีปลัดกระทรวง๑๑ กระทรวง และอธิบดีกรมต่างๆที่เกี่ยวข้องเป็นกรรมการ จึงมีเพียงหน่วยงานภาครัฐเท่านั้น ไม่มีภาคส่วนอื่นๆ เป็นคณะกรรมการและที่ผ่านมามีการประชุมน้อยครั้ง หรือมีเฉพาะช่วงที่เกิดสถานการณ์หมอกควัน รวมทั้งการผลักดันงบประมาณสนับสนุนแผนงานแก้ไขปัญหาไฟป่าและหมอกควันทั้งระยะสั้นและระยะยาวยังไม่สอดคล้องกับการแก้ไขปัญหา ทำให้การดำเนินการตามแผนปฏิบัติการแก้ไขปัญหาหมอกควัน ๘ จังหวัดภาคเหนือ เป็นไปในลักษณะแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าทำกิจกรรมเฉพาะช่วงที่เกิดสถานการณ์ ซึ่งยังไม่เพียงพอต่อการแก้ไขปัญหาในระยะยาว
๑๑. เมื่อวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๒ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบเรื่อง การจัดการปัญหาไฟป่าและหมอกควันตามที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสนอ ให้กระทรวงสาธารณสุขแจ้งเตือนและทำความเข้าใจกับประชาชนเกี่ยวกับปัญหาและผลกระทบต่อสุขภาพจากสถานการณ์หมอกควัน พร้อมทั้งจัดเตรียมอุปกรณ์การแพทย์และบุคลากรตามความจำเป็น
๑๒. คณะกรรมการจัดการไฟป่าและหมอกควันแห่งชาติ ได้มีคำสั่งที่ ๑/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๓๑ พฤษภาคม ๒๕๕๓ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการจัดการไฟป่าและหมอกควันในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน ๘ จังหวัด เพื่อกำหนดนโยบาย มาตรการและแผนการปฏิบัติงานในในการแก้ไขปัญหาไฟป่าและหมอกควันแบบบูรณาการ ตลอดจนรณรงค์ประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน รวมทั้งจัดให้มีศูนย์ประสานงานระดับกลุ่มจังหวัด กำหนดกรอบแนวทางการปฏิบัติงานของศูนย์ การประสานงานและการเชื่อมโยงข้อมูลข่าวสารร่วมกันระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและจังหวัด รวมทั้งกำกับดูแลการดำเนินงานตามนโยบาย มาตรการ และติดตามผลการดำเนินงานตามแผนการปฏิบัติงาน เพื่อแก้ไขป้องกันปัญหาไฟป่าและหมอกควัน แต่ยังขาดการทำงานที่ต่อเนื่อง ให้ความสนใจเฉพาะช่วงเวลาที่เกิดสถานการณ์หมอกควัน ในขณะที่กระบวนการวางแผนไม่สอดคล้องกับระยะเวลา มีการทำแผนระยะยาว(๕ ปี) แต่ขาดการผลักดันไปสู่การปฏิบัติ ไม่มีการสนับสนุนงบประมาณตามแผน ในขณะที่การประเมินผลไม่สอดคล้องกับแผนและสภาพแวดล้อม
๑๓. ทั้งนี้ หน่วยงานในระดับนโยบาย แม้จะสนับสนุนให้ความร่วมมือและสนใจในปัญหาไฟป่าและหมอกควัน ทำการรณรงค์ เผยแพร่และประชาสัมพันธ์ กำหนดแนวทางปฏิบัติหรือข้อเสนอแนะต่าง ๆ ส่วนใหญ่เป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า แต่ก็ยังไม่สามารถกำหนดให้หน่วยงานที่มีภารกิจรับผิดชอบโดยตรงปฏิบัติตามข้อเสนอหรือแนวทางปฏิบัตินั้น ๆ ได้
๑๔. กลไกระดับจังหวัด ในภาคราชการในพื้นที่ ๘ จังหวัด จะมีการจัดตั้งศูนย์อำนวยการเฉพาะกิจป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันและไฟป่า เป็นประจำทุกปี โดยเป็นศูนย์กลางในการติดต่อ รับแจ้งข่าวอัคคีภัย และไฟป่าในช่วงฤดูแล้งของอำเภอ/กิ่งอำเภอและส่วนราชการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิด กำชับเจ้าหน้าที่และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพิ่มมาตรการในการป้องกันอัคคีภัยและไฟป่า ควบคุมการเผาในที่โล่งทุกชนิดทั้งในพื้นที่ชุมชน พื้นที่การเกษตร พื้นที่ป่าอนุรักษ์และป่าสงวนแห่งชาติ ในช่วงอากาศแห้งเพื่อลดสาเหตุการเกิดหมอกควันและมลพิษทางอากาศ จัดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารสถานการณ์หมอกควันและไฟป่าอย่างต่อเนื่อง ซึ่งเป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าเป็นหลักเช่นกัน ทั้งนี้หน่วยงานส่วนภูมิภาคสังกัดกระทรวงต่างๆ ที่ทำงานในจังหวัด จะทำหน้าที่ แปลงนโยบายและแผนสู่การปฏิบัติ แต่เนื่องจากปัญหาหมอกควันมีความเกี่ยวข้องทับซ้อนกันหลายมิติ แต่หน่วยงานภาครัฐแต่ละหน่วยงานต่างปฏิบัติงานภายใต้นโยบายของแต่ละกระทรวง และไม่สามารถบูรณาการได้ ในขณะที่กลไกการบริหารจังหวัดแบบบูรณาการก็ไม่สามารถปฏิบัติได้จริงเนื่องจากข้อจำกัดด้านโครงสร้างการบริหารงานของแต่ละหน่วยงาน การดำเนินงานจึงเป็นลักษณะต่างหน่วยงานต่างทำขาดการกำหนดเป้าหมายร่วมกันบนพื้นที่ฐานของข้อมูลที่รอบด้าน ส่วนใหญ่ให้ความสนใจกับการแก้ไขปัญหาระยะสั้น หรือการปฏิบัติงานเฉพาะหน้า ไม่ให้ความสำคัญและปฏิบัติงานไม่ต่อเนื่อง ยังมีข้อจำกัดด้านภาระงานประจำ อัตรากำลัง งบประมาณ และขาดการวางแผนหรือวิธีปฏิบัติงานโดยใช้ข้อมูลจากการศึกษาวิจัย
๑๕. ในภาคประชาชน มีการริเริ่ม จัดตั้งกลไกการทำงานแก้ไขปัญหาไฟป่า หมอกควัน และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด ระดับตำบลและระดับลุ่มน้ำ เช่นในจังหวัดเชียงใหม่ แม่ฮ่องสอน น่าน พะเยา เชียงราย ลำพูน ลำปาง เป็นต้น โดยทำหน้าที่สนับสนุน และประสานงานร่วมกับภาคีในส่วนต่างๆในการวางแผนการแก้ไขปัญหา แต่ยังมีข้อจำกัดในเรื่อง สิทธิและอำนาจ การเข้าถึงงบประมาณ การยกระดับความรู้ การเชื่อมประสานและผลักดันข้อเสนอ โดยเฉพาะสถานภาพของภาคประชาชนในปัจจุบัน ยังไม่เกิดการยอมรับจากภาครัฐให้เป็นองค์กรหลักในการร่วมแก้ไขปัญหา อีกทั้ง องค์กรชาวบ้านและเครือข่าย ไม่มีสิทธิโดยชอบตามกฎหมายในการจัดการไฟป่า การจัดการป่า ไม่ได้เป็นเจ้าภาพหลัก มีสถานะเป็นเพียงผู้ให้ความร่วมมือกับรัฐ ไม่ได้มีสถานะเป็นเจ้าภาพหลัก ที่มีสิทธิและอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย ขาดความรู้ที่เหมาะสม เท่าทันต่อสถานการณ์
๑๖. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ยังไม่ได้รับการถ่ายโอนบุคลากรและไม่มีการจัดสรรงบประมาณสำหรับดำเนินงานหรือกิจกรรมในด้านนี้จากกรมป่าไม้ ทำให้ยังไม่ให้ความสำคัญกับการป้องกันและควบคุมการเผาเท่าที่ควร เนื่องจากมีบุคลากรไม่เพียงพอและยังมีความต้องการการพัฒนาศักยภาพและถ่ายทอดองค์ความรู้ที่เกี่ยวข้องให้กับบุคลากรในท้องถิ่น สนับสนุนข้อมูล ผลกระทบที่เกิดต่อสุขภาพอนามัย รวมทั้งสนับสนุนงบประมาณในการดำเนินงานให้ทันต่อห้วงระยะเวลาการเกิดไฟป่าและหมอกควัน
๑๗. องค์กรสนับสนุน ได้แก่ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ สภาเกษตรกรแห่งชาติ องค์กรพัฒนาเอกชน มีประสบการณ์ทำงานใกล้ชิดกับชุมชนและสถานการณ์ปัญหา มีความยึดหยุ่นในการกำหนดแนวทางการทำงานและกำหนดวิธีบริหารงบประมาณที่เหมาะสมกับสภาพปัญหาได้มากกว่าระบบราชการ แต่ก็ยังไม่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการจัดทำแผนสนับสนุนแผนการจัดการไฟป่า หมอกควัน ของประชาชนอย่างเป็นระบบร่วมกับรัฐ
๑๘. สถาบันการศึกษาให้ความสนใจศึกษาเชิงวิชาการความรู้เฉพาะสาขา ยังขาดการศึกษาวิจัยเชิงปฏิบัติการ และยังไม่มีทางเลือกที่เหมาะสมเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ

๕.ข้อจำกัดการดำเนินงาน และการแก้ไขปัญหา
๑๙. การดำเนินการหน่วยงานราชการกลายเป็นหน่วยงานหลักที่ดำเนินการเพียงฝ่ายเดียว ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างจริงจังในทุกระดับ ดังนั้นจึงควรมีมุ่งเน้นปรับปรุงให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างจริงจังในทุกระดับ ทั้งในระดับคณะกรรมการหมอกควันแห่งชาติ คณะกรรมการหมอกควันระดับภาค จังหวัด อำเภอ และ ตำบล
๒๐.ปัญหาการจัดสรรงบประมาณล่าช้าไม่สอดคล้องกับฤดูกาลของการเกิดปัญหา และไม่เพียงพอ ไม่ถึงกลุ่มประชาชนผู้ทำหน้าที่ในการดำเนินการจัดการแก้ไขปัญหาระดับหมู่บ้าน ตำบล และยังขาดมาตรการทางนโยบายและระเบียบที่ชัดเจนในการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นทีวิกฤติสามารถจัดทำของบประมาณเพื่อจัดการปัญหาหมอกควันเป็นการเฉพาะ ได้โดยตรง เช่น แผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมระดับจังหวัด ใช้เกณฑ์การสนับสนุนท้องถิ่นเดียวกันทั้งประเทศ และด้านมลพิษหมอกควันมักไม่ได้รับการสนับสนุน เนื่องจากไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์เฉพาะพื้นที่
๒๑.การไม่มีกฎหมายที่เอื้อประโยชน์ให้กับชุมชนได้มีสิทธิและหน้าได้ทำหน้าที่ดูแลรักษาป่าอย่างเป็นระบบ เมื่อไม่มีสถานะทางกฎหมายรับรองอย่างชัดเจน ทำให้ประชาชนขาดสิทธิในการกำหนดจัดทำแผนการจัดการป่า จัดการไฟป่าร่วมกับรัฐอย่างเหมาะสม ประชาชนมีเพียงหน้าที่พลเมืองดีแต่ขาดสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ไม่สามารถจัดตั้งกลุ่ม มีระเบียบกติกาชุมชน ที่ชอบด้วยกฎหมาย มีผลต่อสภาพบังคับใช้ ตลอดจนยังเป็นการจำกัดสิทธิในการเข้าถึงงบประมาณของรัฐ เพื่อทำแผนการจัดการไฟป่าได้ด้วยองค์กรชุมชน
๒๒.ไม่มีนโยบายที่เอื้อให้เกิดการดำเนินการแก้ไขปัญหาตามสภาพความเหมาะสมของพื้นที่โดยเฉพาะอย่างการแก้ไขปัญหาเรื่องการ ซ้อนทับระหว่างที่ทำกินของประชาชน ที่ซ้อนทับการประกาศเป็นที่ป่าของรัฐ จำนวนมากที่ยังไม่มีการสำรวจ ตรวจสอบดำเนินการพิสูจน์สิทธิ รองรับสิทธิ จำกัดสิทธิ ให้เหมาะสม(มีมติ ครม.ตั้งแต่ ปี พ.ศ. ๒๕๔๒) ซึ่งเป็นเหตุพื้นฐานทำให้รัฐไม่สามารถดำเนินการควบคุมป้องกันการบุกรุกป่าเพิ่มเติมได้อย่างมีประสิทธิภาพ เกิดการบุกรุกเพื่อขยายพื้นที่การปลูกพืชเข้าไปในพื้นที่ป่าจำนวนมาก และเป็นสาเหตุสำคัญของการเกิดไฟจำนวนมาก
๒๓.ข้อจำกัดในสิทธิที่ดิน เนื่องจากการครอบครองใช้ประโยชน์ยังไม่มีเอกสารสิทธิถูกต้องตามนโยบายและกฎหมาย ทำให้เกษตรกรไม่สามารถเข้าถึง โอกาสในการปรับเปลี่ยนระบบการปลูกพืชจากพืชเชิงเดี่ยวไปสู่ระบบการปลูกสร้างสวนป่าแบบผสมผสานได้ ขาดโอกาสในการดำเนินการตามพระราชบัญญัติการปลูกสร้างสวนป่า หรือนโยบายส่งเสริมอาชีพอื่นๆ ซึ่งเป็นรูปแบบการเกษตรสำคัญที่สามารถลดการเผาไปได้จำนวนมาก
๒๔.แม้มีพื้นที่ต้นแบบชุมชน หรือนวัตกรรมองค์ความรู้ที่มีอยู่แล้วก็ค่อนข้างมาก แต่ยังกระจัดกระจาย ยังไม่สามารถ่ายโอนไปสู่ผู้ที่ต้องการใช้ความรู้ได้ในวงกว้าง ขาดการขยายผลสู่พื้นที่ข้างเคียง การสนับสนุนไม่ต่อเนื่อง